Шлях до євроінтеграції, або результати багаторічної роботи Антикорупційної ініціативи ЄС та Проєкту ЄС "Право-Justice". Спільне інтерв'ю керівників проєктів для NV
10 років тому Україна зробила найбільш вагомий та рішучий крок у бік європейської інтеграції. Однією з ключових умов співпраці з ЄС стало посилення боротьби з корупцією та становлення верховенства права в Україні, задля чого було запущено Антикорупційну ініціативу ЄС (EUACI) та Проєкт ЄС "Право-Justice". У середині квітня 2024-го ці проєкти офіційно запустили третю фазу своєї роботи, оголосивши плани на наступний етап. Ми поспілкувалися з керівником EUACI Алланом Пагом Крістенсеном та керівницею Проєкту ЄС "Право-Justice" в Україні Оксаною Цимбрівською і дізналися, чого вже вдалось досягти за ці роки, і які виклики та проблеми лишаються найголовнішими в українській антикорупційній та судовій системах.
Після перемоги Революції гідності Проєкт ЄС "Право-Justice" став одним з драйверів у просуванні верховенства права в Україні, приведенні законодавчої бази країни у відповідність до європейських стандартів, напрацюванні стратегічного бачення реформ, судовій реформі, належному виконанні судових рішень тощо. Він не лише сприяє поширенню європейських практик у системі українського правосуддя, надаючи постійну експертну підтримку судовим органам, а й виконує роль каталізатора змін, закладаючи основу для інтеграції України до ЄС.
Своєю чергою, започаткована у 2017 році як відповідь на гостру потребу в масштабних реформах, EUACI відіграла важливу роль у зміцненні антикорупційної інфраструктури та правової бази країни. За фінансування ЄС, співфінансування та реалізації разом із Міністерством закордонних справ Данії сьогодні EUACI зосереджується на посиленні спроможності антикорупційних установ, підвищенні доброчесності у процесі відбудови України, сприянні прозорості та підзвітності на регіональному та національному рівнях, а також розширенні можливостей громадянського суспільства та медіа.
Про те, яких результатів вдалося досягти у попередніх фазах роботи EUACI та Проєкту ЄС "Право-Justice" і як ці команди допоможуть Україні у її подальшому шляху до євроінтеграції, ми дізналися під час інтерв'ю з їхніми керівниками ー Алланом Пагом Крістенсеном [далі — А.П.К.] та Оксаною Цимбрівською [далі — О.Ц.].
ー Наприкінці минулого року Україна стала офіційним кандидатом у члени ЄС. Як EUACI та Проєкт ЄС "Право-Justice" допомагають наближати європейське майбутнє для України?
А.П.К.: Без сумніву, боротьба з корупцією була, є та буде важливим питанням для України у її підготовці до членства в ЄС. Ми знаємо, що це тема, за якою країни — члени ЄС будуть дуже уважно стежити. Роботу нашої програми щодо Євроінтеграції умовно можна поділити на дві частини. Перша частина є більш технічною, пов’язаною із законодавством, яке допоможе Україні відповідати вимогам ЄС. Звичайно, Україні потрібно працювати у цьому напрямі, й наша програма продовжуватиме допомагати своєю експертизою та міжнародним досвідом.
Друга частина — це про реформи та зміцнення антикорупційних інституцій. Ми повинні розбудовувати спроможність та підтримувати антикорупційні інституції, щоб вони могли працювати ще краще та ефективніше, досягаючи гарних результатів, більшої кількості корупційних проваджень, більше вироків Вищого антикорупційного суду. Фактично, це дві головні цілі, яких ми дотримуємося у сфері Євроінтеграції.
О.Ц.: Перш за все, у межах Проєкту ЄС "Право-Justice" ми намагаємося надавати всебічну підтримку нашим бенефіціарам, створювати законодавчу базу для забезпечення верховенства права, її відповідності вимогам ЄС та найкращим світовим практикам. Головним досягненням, на яке ми завжди орієнтуємося, є те, що ми змогли підтримати Україну у формуванні стратегічного бачення реформ з короткостроковими, середньостроковими та довгостроковими пріоритетами для просування якісних перетворень у верховенстві права.
Для нас також дуже важливо працювати з регіонами та громадами, а не тільки з центральними органами влади. Завдяки цьому ми змогли підтримати регіональні правничі спільноти й вивести їх на політичний діалог національного рівня. Сприяти цій взаємодії ー одне з наших пріоритетних завдань. Професіонали на місцях дійсно краще знають, що там відбувається, вони знають реальні проблеми та перебувають в авангарді нашої роботи. І саме вони першими тестують та застосовують усі закони, які розробляє уряд і парламент.
ー Які конкретні цілі та завдання стоять перед проєктами на найближче майбутнє? Яка роль громадськості у роботі проєктів?
А.П.К.: У найближчому майбутньому EUACI зосередиться на трьох напрямах. Перший — євроінтеграція у контексті підтримки підготовки України у сфері боротьби з корупцією. Другий аспект — це відбудова, де ми працюємо над створенням юридичних рамок для процесу відбудови, що базуються на прозорості, доброчесності та підзвітності. І третій напрям — це те, що ми можемо назвати стійкістю антикорупційної інфраструктури. Для нас важливо переконатися, що антикорупційні органи можуть продовжувати свою роботу, навіть у цих складних обставинах, та стати більш стійкими в майбутньому.
Ми розуміємо, наскільки важливо мати партнерів серед громадянського суспільства, журналістів, які стежать за підзвітністю уряду та органів влади. Від самого початку нашої програми це був проєкт підтримки громадських організацій та журналістів-розслідувачів. Ми будемо продовжувати це робити, надаючи гранти. Мова йде не лише про те, щоб бути донором чи грантодавцем. Йдеться про наш стратегічний діалог і забезпечення того, щоб вони були частиною більш комплексної боротьби з корупцією.
О.Ц.: Наше пріоритетне завдання на найближчі кілька місяців — подальше просування трансформацій у судовій сфері. Це враховує, зокрема, підтримку у створенні Служби дисциплінарних інспекторів, яка буде розглядати дисциплінарні справи щодо суддів. Друге завдання — завершити прозорий процес відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України, який нині триває. Третє — це робота з чисельними підрозділами Офісу Генпрокурора у питаннях воєнних злочинів, кількість яких зростає щоденно.
Важливим напрямом нашої діяльності є також підтримка процесу інтеграції до ЄС у сфері правосуддя із фокусом на питаннях наближення законодавства України до права ЄС. Вагому роль у цьому процесі відіграватиме підтримка громадянського суспільства, яке має, як ми знаємо, унікальну здатність стимулювати та впливати на процеси реформ. Наші партнери з громадського сектора — це драйвери деяких дуже чутливих і проблематичних реформ. Вони дійсно відстоюють важливі зміни. Вже сьогодні ми підтримуємо розроблення альтернативного звіту до розділу 23 "Правосуддя та фундаментальні права" Звіту Європейської комісії щодо України у 2023 році коаліцією громадських організацій. Це буде перший випадок, коли громадські організації зроблять оцінку прогресу реформ у секторі правосуддя та нададуть його Європейській комісії.
ー Як ви оцінюєте динаміку реформ в антикорупційній сфері та сфері верховенства права в Україні? Як ваші проєкти допомагали Україні виконати рекомендації ЄК для збереження статусу кандидата в члени ЄС?
А.П.К.:. Озираючись на часи Революції Гідності, я вважаю, що Україна досягла значного прогресу, розпочавши важливі реформи, які впроваджувалися протягом багатьох років і стикалися з різними складнощами. Однією з них було рішення Конституційного суду у 2020 році, яке поставило під загрозу всю антикорупційну систему. Знадобилося чимало часу, щоб якось повернути діяльність у потрібне русло.
Якщо ми подивимося на останні місяці, приблизно з того часу як Україна отримала статус кандидата на членство в ЄС, ー можна з упевненістю сказати, що темпи деяких реформ значно пришвидшилися. За останні пів року Україна дійсно встигла ухвалити досить важливі законодавчі акти, які допомагають виконувати рекомендації ЄС.
О.Ц.: Якщо говорити про верховенство права та оцінювати останні десять років реформ у цій сфері, то, безумовно, Україна досягла значного прогресу після 2014 р. Це і прийняття Стратегій розвитку системи правосуддя (2015−2020 рр. та 2021−2023 рр.), це і ключові зміни до Конституції України в частині правосуддя 2016 р., реорганізація Вищої ради правосуддя, запровадження єдиного кваліфікаційного оцінювання чинних суддів, створення нового Верховного Суду та багато інших малих і великих кроків, які наближують Україну до ЄС.
Безперечно, хотілося б згадати окремо останні два роки. Незважаючи на війну, вони виявилися дуже прогресивними для сектора правосуддя. Ми побачили велику політичну готовність української влади просувати ключові реформи у сфері верховенства права. Передусім це — виконання Україною рекомендацій Європейської комісії щодо збереження статусу кандидата в члени в ЄС. У межах цього процесу було проведено перевірку та відбір членів Вищої ради правосуддя, а також відбір членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Це була друга вимога, до підтримання та виконання якої наш Проєкт долучився повною мірою.
Це і розробдення законодавства про конкурсний відбір кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України, що було першою вимогою ЄС. Ми тісно співпрацювали з парламентом, надавали йому експертизу, щоб привести цей законопроєкт у відповідність до вимог Венеціанської комісії.
ー Проєкт ЄС "Право-Justice" активно підтримує розслідування воєнних злочинів на території України. Скажіть, будь ласка, як далі плануєте розвивати роботу у цьому напрямі?
О.Ц.: У травні 2022-го було створено Консультативну групу з питань воєнних злочинів за участю США, Великої Британії та ЄС. Наш Проєкт є частиною цієї ініціативи з боку ЄС, і ми надаємо стратегічні консультації Офісу Генерального прокурора щодо застосування міжнародного гуманітарного та кримінального права, а також щодо питань пріоритизації, категоризації та мапування всього масиву воєнних злочинів РФ, яких зареєстровано на сьогодні вже понад 130 тис.
Паралельно ми працюємо зі Спеціалізованою екологічною прокуратурою, допомагаючи цьому підрозділу Офісу Генпрокурора у розслідуванні справ, що мають серйозний, довгостроковий та широкомасштабний вплив на довкілля, та доведення їх до статусу воєнних злочинів. Також хочу відзначити внесок військових аналітиків, яких ми підтримуємо. Вони працюють над встановленням фактів у кожній з резонансних справ про воєнні злочини, а також питаннях персональної кримінальної відповідальності командування.
Ми переконані, що не зможемо досягти успіху у розслідуванні воєнних злочинів, якщо не будемо працювати з прокурорами і підтримувати їхню психологічну стійкість. Тож, Проєкт ЄС "Право-Justice" працює з Офісом Генпрокурора і над питаннями боротьби з різними проблемами: вигоранням, психологічним стресом та його превенцією.
Ще один важливий напрям ー розгляд воєнних злочинів у національних судах. Ми розуміємо, що настане момент, коли усі ці справи потраплять до суду, і це стане викликом для національної судової системи. Тому для вирішення цієї проблеми вже зараз розробляється комплексний підхід. Наша робота включає навчання суддів з питань міжнародного кримінального та гуманітарного права, обмін досвідом з країнами, що в минулому зіштовхнулися з тими ж викликами. Також ми приділяємо особливу увагу питанням поводження зі свідками та потерпілими від воєнних злочинів.
ー Як EUACI вдалося посилити потенціал антикорупційних інституцій в Україні, таких як Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізована антикорупційна прокуратура?
А.П.К.: Дійсно, одним із наших основних напрямів є розбудова потенціалу антикорупційних інституцій. Працюємо комплексно, починаючи з базового навчання та загальної підготовки та закінчуючи роботою зі вузькопрофільними сучасними кейсами.
Наприклад, робота з криптовалютою, оскільки останнім часом ми бачимо багато прикладів її використання у хабарництві. Це передбачає навчання детективів дуже складній оперативній роботі — для чого ми залучаємо міжнародних експертів з досвідом найкращих європейських практик.
Ми також впроваджуємо з нашими партнерами чимало ІТ-проєктів. Один з найуспішніших прикладів — електронна система досудового розслідування eCase MS, яка об'єднує НАБУ, САП та Вищий антикорупційний суд. Вважаю, що це найсучасніша система, яка об'єднує основні інституції в межах кримінального процесу України.
Ми також працюємо над вдосконаленням системи управління персоналом НАБУ, щоб оптимізувати їхню діяльність та розширити їхні можливості.
ー Як Проєкт ЄС "Право-Justice", у свою чергу, розбудовує потенціал органів юстиції?
О.Ц.: Комплекс заходів включає як базове навчання з підвищення професійного рівня працівників органів юстиції, так і надважливу роботу у законодавчому полі, а саме надання експертних пропозицій з наближення українського законодавства до законодавства ЄС. Також ми допомагаємо збільшувати прозорість роботи цих органів.
Крім того, Проєкт ЄС "Право-Justice" намагається впроваджувати та розвивати цифрову трансформацію інституцій сектора юстиції. Наразі ми концентруємо наші зусилля на розбудові Електронного суду та його подальшій модернізації, що є однією з вимог ЄС. Зрештою, ми працюємо над зміною інституційного мислення згідно з європейськими стандартами та цінностями.
ー Однією з хвороб України є низький рівень виконання судових рішень. Що робиться у цьому напрямі для виправлення ситуації?
О.Ц.: Ми свідомі того, що судова реформа не відбудеться цілком, якщо судові рішення не будуть виконуватися. По суті, у вас буде папір, який нічого не означатиме. Тому нині ми намагаємося підтримувати розвиток системи виконання судових рішень для забезпечення реального, а не теоретичного захисту прав громадян.
Україна пішла шляхом багатьох європейських держав і в 2016 р. запровадила інститут приватних виконавців. Відтоді він довів свою ефективність та дієвість. Ми стояли біля витоків створення цієї правової професії і продовжуємо підтримувати її подальший інституційний розвиток.
Також Проєкт ЄС "Право-Justice" сприяє розвитку спроможності державної виконавчої служби надавати якісну інформацію та консультації щодо відкритих виконавчих проваджень. Так, нами було підтримано створення та роботу відповідного call-центру. Одночасно ми працюємо і над питаннями цифровізації виконавчого провадження та вдосконаленням законодавства у цій сфері, як-от запровадженням дієвого судового контролю. Окремим питанням залишається підвищення правової культури громадян щодо зобов’язань, які накладаються на особу з боку держави. Це є важливим елементом, оскільки, на жаль, зазвичай люди все ще намагаються уникнути обов’язку їх виконання.
Тож, простих рішень задля підвищення рівня виконання рішень судів в Україні не існує. Це має бути комплекс заходів.
ー Яких заходів вжила EUACI для вдосконалення законодавчої бази протидії корупції в Україні? А що зробив Проєкт ЄС "Право-Justice" для утвердження верховенства права в Україні?
А.П.К.: Ми здійснюємо юридичну оцінку та надаємо свою юридичну експертизу, співпрацюємо з антикорупційними інституціями, парламентом, Комітетом з антикорупційної політики ВРУ та постійно залучаємо міжнародних експертів. Найкраща взаємодія, яку ми бачили, — це можливість об'єднати національних та міжнародних експертів. Це дозволяє отримувати і український контекст, і водночас міжнародний досвід.
О.Ц.: Вже протягом десяти років ми надаємо комплексну підтримку у секторі юстиції, а також активно підтримуємо трансформації у судовій системі, органах прокуратури, сфері виконання судових рішень, пенітенціарній системі, забезпеченні доступу до правосуддя та цифровізації. Ми прагнемо допомогти привести українське законодавство до європейських стандартів, тому активно працюємо з парламентом, надаємо наші юридичні висновки з багатьох питань.
ー Чи могли б ви детальніше розповісти про зусилля EUACI, спрямовані на розширення можливостей представників медіа та громадянського суспільства для моніторингу корупції та підтримки процесів діалогу?
А.П.К.: Ми надаємо гранти та фінансову підтримку низці громадських організацій та медіа, насамперед для того, що вони могли виконувати свої наглядової функції. Ми розуміємо, як важливо в Україні мати активну громадськість, яка стежитиме за владою. Паралельно це також може бути підтримка неурядових організацій у просвітницькій діяльності або у роботі з місцевою владою над місцевим законодавством.
Яскравим прикладом такої співпраці є проєкт журналістських розслідувань Бігус.Інфо, які є нашими постійними партнерами з 2017 року. На той час це була маленька група журналістів, які були практично невідомі. А сьогодні це, мабуть, чи не найвідоміше медіа, що займається викриттям корупції.
Ми також підтримуємо деякі авторитетні неурядові організації, так і низку регіональних громадських організацій. Інколи виникають труднощі у роботі з маленькими ГО, тому що вони не мають можливості дотримуватися наших правил бухгалтерського обліку та звітності. Але співпраця з більшими регіональними чи національними ГО дозволяє нам працювати і на місцевому рівні.
Наприклад, ми співпрацюємо з Львівським регуляторним хабом, який нині розробляє регуляторне законодавство для органів місцевої влади, що сприятиме більш ефективному відновленню економіки. У планах є розширення нашої роботи у цьому напрямі на новому етапі програми. З нетерпінням чекаємо на це.
ー Як EUACI оцінює ефективність антикорупційної системи України, її ключові досягнення та виклики, особливо під час війни?
А.П.К.: Ми поділяємо оцінку Європейської комісії, яку вона виклала у звіті в листопаді минулого року. Картина неоднозначна: є важливі покращення, але попереду значні виклики. Ми бачимо, що ефективність та спроможність антикорупційних інституцій підвищується, розслідується все більше топкорупційних справ та виноситься більше вироків.
Попри війну, скорочення бюджету, виїзд персоналу за кордон та всі інші проблеми, дійсно спостерігаємо прогрес. Важко дати однозначну оцінку покращенням у сфері протидії корупції, але якщо подивитися на Індекс сприйняття корупції від Transparency International, то бачимо, що Україна з кожним роком покращує свої позиції. І цього року вона взагалі посідає найкраще місце у рейтингу за всю історію.
Працюючи з антикорупційними органами в Україні, в майбутньому нам потрібно буде розширити наш підхід, зосередившись більше на запобіганні корупції на секторальному рівні. Очевидно, що Україна не зможе викорінити корупцію лише за допомогою законодавства та покарань. Нам потрібно перевести боротьбу з корупцією на "вуличний" рівень, зустрітися з пересічними українцями, показати їм, що ця боротьба є проблемою кожного і безпосередньо впливає на їхнє повсякденне життя. Отже, роботи у нас буде багато. На новому етапі ми також зможемо оцінити роботу зі школами, де, як ми знаємо, теж є місце для корупції, і є багато інших сфер, в яких ми можемо і повинні допомогти українцям.
ー Як ваші проєкти планують брати участь у післявоєнному відновленні та відбудові України?
А.П.К.: Відбудова є одним із наших пріоритетів ще з літа 2022 року. Наша мета — забезпечити, щоб прозорість, доброчесність та підзвітність були інтегровані в стратегію та процес відновлення України. Передусім йдеться про роботу з містами над покращенням процесів публічних закупівель, аудиту, контролю та підзвітності в отриманні міжнародної допомоги.
Разом з Міністерством відновлення та Державним агентством відновлення та розвитку інфраструктури України ми зосереджуємося на розробленні законодавства, регулюванні та політиці публічних закупівель, а також навчанні. І на новому етапі нашої роботи ми також працюватимемо як на національному, так і на регіональному рівнях. Зокрема, Агентство Відновлення планує залучити низку своїх регіональних офісів для відбудови на місцевому рівні, і ми будемо всебічно підтримувати ці офіси у їхній діяльності відповідно до наших цінностей.
О.Ц.: Ми не працюємо напряму з питаннями відбудови та відновлення. Водночас, я хотіла би підкреслити, що питання правозастосування, виконання судових рішень відіграє велику роль у відбудові. Усі ми з нетерпінням чекаємо, коли інвестори прийдуть в Україну. Але для цього вони мають бути впевнені у національній правовій базі та антикорупційній системі.
Саме тому нам не потрібно чекати, коли закінчиться війна, щоб почати роботу над конкретними напрямами відбудови та відновленням. Вже зараз ми допомагаємо здійснювати реформи, посилювати стійкість державних інституцій, і водночас намагаємося відбудовувати те, що було зруйновано. Ми не чекаємо якогось конкретного моменту, ця робота вже почалася.
Текст вперше опубліковано на NV.ua.