Моніторинг законодавства дає зрозуміти, що і як реформувати, — експерти

Експерти Проєкту ЄС «Право-Justice» спільно з Міністерством юстиції презентували Звіт з Моніторингу Адміністративного судочинства в Україні (Моніторинговий Звіт). Такий моніторинг допоможе покращити систему адміністративного судочинства в Україні та запровадити зміни (законодавчі, практичні) саме там, де вони потрібні, переконують фахівці.

Механізм моніторингу законодавства змінює підходи до розроблення та внесення змін до законодавства. В його основі — підхід, що ґрунтується на доказовій базі. Результати моніторингу адміністративного судочинства в Україні, а також відповідні рекомендації експерти Проєкту ЄС «Право-Justice» презентували на регіональних заходах у Львові, Чернівцях, Одесі, та Харкові, де взяли участь представники виконавчої та судової влади, адвокатської спільноти та академічних кіл. Правники обговорювали доступність та справедливість адміністративного судочинства, дискрецію органів державної влади, ефективність адміністративних проваджень в Україні, а також питання медіації та виконання рішень.

«Адміністративні суди існують в Україні вже більше 10 років, але на такі питання, яку користь вони приносять суспільству, судовій системі, розподілу влади в країні, поки що ніхто системно не відповідав, — стверджує керівник Проєкту ЄС „Право-Justice“ Довидас Віткаускас. — Разом із Міністерством юстицій через моніторинг ми намагаємося дати відповідь на ці складні загальні питання, а також їх деталізувати». За його словами, це допоможе створити детальну дорожню карту, яка покаже, що конкретно змінювати у законодавстві та в практиці судів. Головне завдання полягає в тому, щоб «адміністративні суди приносили користь і були важливим важелем для розподілу влади та підвищення довіри суспільства до судової влади», запевняє експерт.

Від адміністративних судів залежить і якість роботи виконавчої влади. Відтак на регіональних заходах правова спільнота неодноразово піднімала питання й про те, що і виконавча, і місцева влада, а також інші органи державної влади та місцевого самоврядування повинні думати про результат для суспільства.

В рамках моніторингу експерти зібрали дані, які за наслідками аналізу дозволяють побачити прогалини у законодавстві та практиці застосування, відтак — запропонувати конкретні рішення інституціям, які його втілюють. Зокрема, важливим етапом стала оцінка матеріального та процесуального адміністративного законодавства. Для цього міжнародні та національні експерти розробили спеціальний опитувальник, який заповнювали усі сторони, які залучені до застосування законодавства про адміністративне судочинство.

Ключову координаційну роль в оцінці ефективності застосування законодавства відіграє Міністерство юстиції України, яке вже працює з моніторингом і застосовує цей механізм системно. Впродовж двох років Мін'юст проводив внутрішній експериментальний проект, який, за словами директора Директорату правосуддя та кримінальної юстиції Міністерства юстиції України Олександра Олійника, отримав схвальну оцінку експертів Проєкту ЄС «Право-Justice». «За ці два роки ми побачили, наскільки моніторинг ефективний. Зрозуміло, що потрібно розробляти концепції та механізми вирішення проблем, тому ми зараз трохи удосконалюємо цей порядок і робимо його нормативно-правовим актом», — повідомляє Олійник.

Вже у березні Мін'юст планує представити результат серед усіх ключових учасників правової системи. Це також допоможе системно збирати інформацію та шукати рішення. За словами Олійника, вони аналізуватимуть кращі практики зарубіжного досвіду, наукову літературу, а також статистичні дані, «які будуть максимально підходити» економічним умовам в Україні. Проєкт ЄС «Право-Justice» допомагає не витрачати державні ресурси та дозволяє почути відомих міжнародних експертів, суддів, у першу чергу, які мають практичні знання, навички й розуміють, як вирішувалися проблеми, які ми виявляємо в Україні", — додає Олійник.

До Моніторингу проектом було залучено експертів та суддів адміністративних судів таких країн, як Польща та Австрія, а також суддю Суду справедливості ЄС з Литви. Директорат Мін'юсту залучає і Верховний Суд, який може змінювати проблеми на практиці. Відтак експерти обговорюють ефективність норм нового Кодексу адміністративного судочинства 2017 року, а також те, як вони застосовуються на практиці.

«Для нас важливо, що іноземні судді дають приклад, як це відбувається у їхніх країнах. Так ми можемо одразу ефективно порівнювати із кодексами адміністративного судочинства в їхніх країнах», — коментує суддя Верховного Суду України Наталія Блажівська.

На останніх регіональних зустрічах також активно обговорювали більш ефективний інструментарій впровадження врегулювання спорів за участі в суді. «Оскільки в Україні є великий відсоток адміністративних оскаржень, але немає Кодексу адміністративної процедури, то це може бути дуже дієвим інструментарієм за умови внесення певних змін до відповідних галузевих актів. Важливо, щоб перехід в таку процедуру примирення [між державою та особою] не був розцінений з боку представника суб'єкта владних повноважень як якесь неналежне виконання обов’язків», — застерігає Блажівська.

На регіональних заходах українські та міжнародні експерти також аналізували, чи достатньо норми Кодексу адміністративного судочинства дозволяють українському адміністративному суду визначати межі судового контролю для реалізації дискреційних повноважень суб'єктів владних повноважень при прийнятті ними своїх рішень. Результати опитування показали, що науковці вважають, що у повній мірі дозволяють суду здійснювати такий перегляд (55.3%). Тоді як результати суддів, то лише 39.5% вважали, що «швидше так». Окремо досліджували проблематику електронних доказів, а саме необхідність закріплення на законодавчому рівні відповідальності за їх знищення. В рамках моніторингу торкалися й питання термінів проведення судових експертиз, що в Україні «часто використовується адвокатами як спосіб затягування розгляду справ», додає суддя Блажівська.

Основною проблемою, на думку Олійника, є судова медіація, зокрема «розуміння суддями самої процедури та її переваг». Міжнародні та національні експерти запевняють: медіація є тим інструментом, який дозволить скоротити час судового розгляду й зекономити витрати сторін на цей процес. Сьогодні закон передбачає, що сторонам мають виплатити 50% сплаченого судового збору в результаті медіації або самостійно укладеної мирової угоди. Як показало опитування респондентів, суддів і науковців, на практиці цей інструмент ефективно не працює, стверджує Олександр Олійник. Втім у цьому аспекті моніторинг вже має результат: «У Міністерстві юстиції вже підготовлено Закон про медіацію, який внормує цю процедуру та підвищить розуміння громадськістю цього інституту. Він має розвантажити суди й зробити вирішення спорів більш ефективним», — запевняє Олійник.

Регіональні обговорення Проєкту ЄС «Право-Justice» щодо презентації результатів Моніторингу є ще одним кроком децентралізації процесу реформування українського адміністративного судочинства, адже проєкт регулярно проводить обговорення в найбільших містах України. За словами його керівника, Довидаса Віткаускаса, регіональний підхід допомагає залучати якомога ширше коло стейкхолдерів й, відповідно, отримати більш об'єктивну картину ситуації.

Такий всеохопний підхід до моніторингу із залученням Міністерства юстицій, суддів та інших стейкхолдерів вже дав перші результати. Законопроект про медіацію, що дозволить швидше виконувати рішення суду або й уникнути судової процедури. Окрім того, зазначає директор Департаменту з питань правосуддя та національної безпеки Міністерства юстиції України Олександр Олійник, вже частково розпочався автоматизований арешт коштів. Таким чином процедура повернення коштів стає значно простішою (термін скорочується максимум до тижня).

Як стверджує Наталія Блажівська, результати експертів стосовно моніторингу передали в робочу групу при Офісі Президента, яка в подальшому має напрацьовувати питання дискреції судів та нормативно-правові акти.

Експерти Проєкту ЄС «Право-Justice» сподіваються, що Моніторинг сприятиме кращому розумінню того, як і на якому рівні потрібно змінювати закони. Важливим є ретельне вивчення питань, консультування та контроль, як правовою спільнотою, так і користувачами послуг, запевняє керівник проекту Довидас Віткаускас.

«Одне з наших завдань — показати українським політикам, що в сучасних європейських і розвинутих державах законодавство не придумують зверху, не через якісь візіонерські підходи, — наголошує Віткаускас. — Тому ми надіємося, що наш моніторинг зможе змінити культуру законотворчості в Україні для того, щоб вона рухалася не згори, а знизу.»

Ірина Матвіїшин, аналітикиня та журналістка «Інтерньюз-Україна» та «UkraineWorld»